“努力建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区”是习近平总书记从全国生态文明建设大局、黄河流域生态保护和高质量发展全局出发赋予宁夏的时代重任。课题组通过深入调研，以问题为导向，分析宁夏与黄河流域其他省区之间的短板弱项、差距不足，瞄准要突破的难题，从“节水”、“安全”、“生态”、“环保”、“产业”、“双碳”、“改革”、“合作”、“文化”等领域提出加快建设先行区，做好“八篇文章”，讲好一个“故事”的对策建议。

一、加快建设先行区面临的问题与挑战

（一）水资源供需矛盾突出。宁夏作为全国水资源最匮乏的地区之一，随着经济社会发展，水资源形势愈发严峻，水资源紧 张形势与用水水平不匹配，用水结构、用水效率与现代化建设和高质量发展的需要不相适应，仍面临着水资源总量不足、用水结构不合理、水资源利用效率偏低，以及城市水资源浪费大、中水回用率和非常规水利用率偏低等问题。

（二）生态环境治理任务艰巨。生态环境脆弱是宁夏的基本区情，尽管“十三五”期间宁夏生态环境保护工作取得显著成效，但是生态环境脆弱的现状没有根本改变，生态系统基础整体仍然薄弱，生态环境质量改善不够稳固，环境治理能力仍需加强，生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力总体仍处于高位，形势依然严峻。

（三）经济发展水平有待提升。宁夏作为欠发达地区，发展不足仍然是最大实际，地区生产总值在黄河流域9省区中排名第8位，是流域平均水平的1/7。人均地区生产总值处于全国和黄河流域中下游水平。与黄河流域其他省区相比，城乡居民收入偏低且区域差距明显。

（四）产业创新发展动力不足。产业发展不协调，重工业占比依然偏高，轻重工业结构不均衡，战略性新兴产业、高新技术产业占比远低于全国平均水平。同时，全社会研究与试验发展（R&D）经费支出和投入强度、发明专利授权量和增速等科技创新指标在黄河流域9省区中都处于较低水平，创新能力难以满足高质量发展要求。

（五）绿色发展质效有待提升。宁夏以煤为主的能源结构、以能源化工为主的工业结构短期难以转变，倚重倚能问题依然突出，产业转型升级压力较大。能耗强度、碳排放强度和人均碳排放均居全国前列，经济增长与碳排放处于连结状态，减排降碳任务紧迫艰巨，实现“双碳”目标面临严峻挑战。

（六）对外开放程度还需提高。开放不足仍然是制约宁夏发展的突出短板，进出口总额和实际使用外资总量在黄河流域9省区均处于较低水平。出口的产品仍以原材料、初加工产品为主，产品质量和附加值不高等问题尚未得到根本解决，竞争优势不强。

二、加快建设先行区的政策建议

（一）加强水资源利用，做好“节水文章”。严格控制用水总量和用水强度，全面实施深度节水控水行动，率先在黄河流域形成用水高效、配置科学、管控有力的水资源节约集约先行示范区。全方位贯彻落实“四水四定”要求，合理规划人口、城市，充分利用银川都市圈供水、中南部城乡饮水等重大工程，保障沿黄城市人口集聚和中南部地区生活用水刚性需求。严控高耗水产业发展，加大工业节水力度，深挖节水潜力，全面提升循环利用水平与中水利用率，严格限制工业生产取用新鲜水，提高工业用水超定额水价，严格管控高耗水和低效用水产业发展。以农业用水控制性指标为刚性约束，保障粮食生产用水，突出葡萄、枸杞等特色种植业供水，加强农业节水增效，严格控制高耗水作物种植面积，在北部引黄灌区实行水稻控制灌溉，研究推广节水抗旱稻品种；在中部干旱带加快发展旱作农业、节水农业；在南部区域重点发展高效节水设施农业及草畜产业。推动城镇节水降损，全面推进节水型城市建设。加大节水技术装备研发推广应用，挖掘水资源利用全过程节水潜力，全面推进水资源高效利用，促进经济社会发展与水资源承载能力相协调，建立健全全过程用水监管体制机制。

（二）守护黄河安澜，抓好“安全文章”。加快推进黄河黑山峡水利枢纽工程的可行性研究并尽早开工建设，发挥好协调黄河水沙关系、提高宁蒙河段防洪防汛能力等突出作用。立足防大汛、抗大灾，巩固筑牢黄河安全安澜防线，建设黄河流域河段堤防安全标准区。推进现有堤防达标，贯通防汛抢险道路，借助黄河干流骨干控制性工程，协同河段闭合黄河标准堤防，确保两岸堤防稳固安全，有效提升防洪防凌能力。坚持疏导结合，加强黄河薄弱堤岸和隐患河段治理，提升主槽排洪输沙功能，有效控制游荡性河段河势。加强风险隐患排查，建立常态化排查机制。开展滩区综合治理试点，探索市场化、专业化治理模式，统筹经济、生态、文化效益，建立长效治理机制。积极应对极端气候事件，加快建设完善中卫、吴忠、银川、石嘴山防洪工程体系，积极争取海绵城市建设试点，提升城市韧性能力。加强防洪减灾体系建设，通过堤防及河道整治、贺兰山东麓防洪体系和清水河、苦水河等重要支流防洪治理工程等，构建城市防洪圈，提高城市防洪标准，确保流域城市安全，提升山洪灾害防御能力。

（三）强化生态管控，写好“生态文章”。以先行区建设统领自然资源保护和利用，突出黄河宁夏段、贺兰山、六盘山、罗山在维护区域生态安全的核心地位，立足“一河三山”自然地理格局，着眼黄河流域生态保护协同性，构建沿黄绿色生态廊道和生态安全屏障，建设沿黄城市森林公园。强化全域全要素国土空间用途管控，严守三条控制线，因地制宜分区分类开展山水林田湖草沙修复治理，科学制定生态保护修复与治理方案，稳步推进生态系统修复，建设好黄河流域生态保护修复示范区。加快建立完善反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值的资源有偿使用制度和生态保护补偿机制，探索区域或流域生态产品交易市场化补偿模式。建议国家建立黄河全流域生态补偿机制，以流域跨境断面的水质水量作为补偿基准，通过沿黄9省(区)财政出资和中央财政补助资金，建立覆盖黄河全流域的生态补偿基金和以流域生态保护成效与资金分配挂钩的机制。探索生态产业化实现路径，在生态保护修复、土地综合整治、矿山环境修复、高标准农田建设、退耕还林还草等领域开展生态产品价值实现机制试点，创新基于市场的生态产品政策措施和运作模式。打造葡萄酒、枸杞、奶牛、滩羊等特色产业发展与黄河滩区治理、荒漠化生态修复和戈壁荒山改造相结合的产业发展与生态环境改善良性互动示范样板。建立健全社会资本参与生态保护修复支持政策，推动形成多元生态保护修复投入机制。

（四）加强环境治理，做优“环保文章”。持续推进大气污染防治攻坚行动，强化“四尘”同治，完善联控联治联防机制，有效应对重污染天气。实施地表水生态环境质量目标管理，优化水功能区划与监督管理。全面加强“五水”共治，持续推进水污染防治攻坚行动，推动沿黄1公里范围内高耗水、高污染企业迁入合规园区，严禁在黄河干流及主要支流临岸1公里范围内新建“两高一资”项目及相关产业园区。完善流域水污染协作制度，建立健全流域水污染联防联控机制。进一步推进“六废”联治，不断深化土壤污染防治和农村生态环境保护。强化土壤污染源头治理，防范新增污染，持续推进土壤污染防治攻坚行动。加强土壤和地下水污染风险管控，实施水土环境风险协同防控。推进“无废城市”建设，以银川市、石嘴山市开展无废城市建设为引领，稳步推进宁夏全域无废城市建设。持续开展“清废行动”，推进宁东基地、石嘴山市、中卫市等一般工业固体废物综合利用体系建设。进一步完善废弃物综合利用标准体系和奖惩政策。不断提升生态环境监测能力，深化大气、地表水、地下水、土壤、生态、农村等环境质量监测体系建设。探索建立第三方治理单位污染治理效果评估制度。

（五）实施创新战略，做强“产业文章”。深化“科技支宁”东西部合作，加快区域创新体系建设，推动以科技创新为核心的全面创新。持续优化区域创新环境，推进创新基础设施建设、重视研发创新人才队伍建设，扶持科技服务业快速发展，鼓励发展创新创业载体。围绕“六新六特六优”产业高质量发展，加快转化一批重大科技成果，引进落地一批高新技术项目，培育一批高新技术企业，强化产业链纵向延伸、产业间横向耦合。立足产业基础优势和区域特色，聚焦高端化、绿色化、智能化、融合化发展方向，集中力量突破一批产业关键核心技术，培育一批具有竞争优势的“单项冠军”产品。立足资源禀赋，聚焦新型材料、清洁能源、装备制造、数字信息、现代化工、轻工纺织“六新”产业，推进产业规模化，再造宁夏工业发展新优势。以葡萄酒、枸杞、牛奶、肉牛、滩羊、冷凉蔬菜“六特”产业为重点，建设全国重要的绿色食品生产基地。大力发展文化旅游、现代物流、现代金融、健康养老、电子商务、会展博览“六优”产业，推动新兴服务业提质升级、增容扩量。推进数字产业化和产业数字化，加快推动全国一体化算力网络宁夏枢纽建设，建设全国一流绿色数据中心集群，建设国家东数西算、信息技术应用创新、国家级数据供应链基地，建设“西部数谷”，打造黄河流域数字经济高质量发展示范带。

（六）抓住战略机遇，做实“双碳文章”。积极稳妥推进碳达峰碳中和，坚持降碳、减污、扩绿、增长协同推进，以“双碳”目标引领生态保护和高质量发展，加快经济社会发展全面绿色转型。围绕自治区碳达峰实施方案主要目标和重点任务行动，有计划分步骤做实双碳任务具体工作。加快推动制定全区能源、工业、交通、建筑等领域专项碳达峰实施方案，鼓励冶金、有色、化工、建材等重点行业制定碳达峰实施方案，加快推进各地级市及宁东基地碳达峰实施方案的出台。研究推动能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变。研究出台降碳减碳产品价值实现机制，以林业、草原、湿地碳汇等为突破口，利用碳中和认证、重点行业碳排放评价等措施，打通降碳减碳产品与市场需求间的通道，助力乡村振兴与生态建设。探索建立温室气体和大气污染物协同减排管理机制，形成大气污染和碳排放协同治理。适时开展碳中和研究，选择典型区域开展碳中和示范区创建试点。围绕区域、行业、产品、清单等碳排放统计核算重点任务，建立科学核算方法，加快研究宁夏本地排放因子。积极开展市县级碳排放统计核算方法研究，定期编制市县级温室气体排放清单，系统掌握市县碳排放真实情况。建立与双碳发展目标相适应的考核体系，在领导干部离任审计中增加碳审计，避免短期决策对高碳排放的长期锁定。积极出台政策引导重点排放企业开展碳排放管理体系建设。推进建立重点产品碳排放核算方法，鼓励有条件、有需求的企业开展产品碳足迹认证，提高企业产品市场竞争力。推动能源清洁低碳转型，加快制造业低效产能退出，以绿色设计、绿色制造、绿色工厂、绿色园区、绿色产业链建设为抓手，建设绿色循环产业体系。

（七）破解发展难题，深化“改革文章”。聚焦先行区改革先行先试，建立完善产权保护、平等准入、公平竞争、诚信守法等市场体系，建设高效便捷的政务环境、务实透明的政策环境、公平公正的法治环境、重商亲商安商的市场环境，打造西部最具吸引力竞争力的投资目的地。不断推进用水权、土地权、排污权、山林权、用能权

（八）推进区域协作，抓好“合作文章”。加快开放发展步伐，深度参与“一带一路”建设，深入推进内陆开放型经济试验区建设，提升中阿博览会、中国（宁夏）国际葡萄酒文化旅游博览会等国家级平台影响力，推进国家葡萄及葡萄酒产业开放发展综合试验区建设，争取设立中国（宁夏）自由贸易试验区，积极参与西部陆海新通道建设。加强与京津冀、长三角、粤港澳大湾区等务实合作，融入中东部发达地区新型产业链。深化拓展闽宁协作，通过资产嫁接、市场衔接、产能合作等方式，开展项目精准对接。加强黄河几字弯地区协同合作，建立黄河流域重大事项协调推进机制，协同沿黄各省区开展水资源保护和环境污染治理，推动建立黄河流域水环境治理统一监测、统一管理治理机制和全流域生态保护补偿机制，与其他省区共建黄河国家公园。加快建立沿黄四市“多规合一”、市场联动的区域市场一体化发展新机制，促进要素在区域间充分自由流动，努力实现山川合作、“大带小”、“强带弱”的区内联动发展格局，增强区域发展的协同性和联动性。围绕完善综合立体交通网、低碳高效能源网、网络枢纽节点、现代水网体系建设，强化基础设施互联互通。

（九）挖掘文化资源，讲好“黄河故事”。系统梳理黄河宁夏段文化发展脉络历史遗产遗迹、文化特征特色，深入挖掘黄河文化蕴含的时代价值。用社会主义核心价值观阐释黄河文化的精神内涵，围绕讲好黄河故事、展示宁夏形象，推出一批以精品小说、优质影视剧、探秘宁夏游戏为代表的精品力作，形成一批有黄河宁夏文化特色的高质量研究成果。开展黄河流域宁夏段文化资源普查，全面摸清文化遗产底数，建立黄河文化遗产管理制度和数据资源库，进一步加强文化成果梳理认定和保存利用。加强文化遗产的保护和修复，健全非物质文化遗产保护制度，加大革命文物保护力度。深入挖掘沿线的黄河文化、星星故乡、酒庄休闲、红色主题、动感体验、长城遗址等优势资源，以建设国家全域旅游示范区为载体，统筹全区旅游资源，做好黄河景观、黄河生态、黄河文化融合重组、挖掘转化、放大增值的文章，充分挖掘黄河文化内涵，讲好黄河故事，擦亮黄河文化品牌，打造具有宁夏特色的、在全国有影响力、在世界有知名度的宁夏黄河文化旅游带。加强沿黄流域各省区交流合作，联手推动黄河文化遗产保护、黄河文化旅游产业发展，共同促进黄河“几”字弯区域联动协作，打造具有世界影响力的黄河文化旅游品牌。